事件：按惯例，今年下半年将召开中央全会讨论“十五五”规划，规划全文将于2026年“两会”期间公布。
核心观点：“十五五”规划将大体确定我国中长期目标和阶段性任务，也是各类规划的统领，再怎么重视也不为过。节奏看，当前属于“十五五”规划框架搭建期，按惯例中央全会、大概率在10月（7月政治局会议可能宣布），将确定“十五五”规划全文框架和政策重心。综合近期各方讨论，倾向于认为，“十五五”规划应会接续此前规划任务（比如2035年GDP翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，可重点关注经济、科技、改革、民生4条主线，此外，7月以来备受关注的“反内卷”大概率会进一步部署。
1、定位看，五年规划作为国家发展规划，大体确定了经济社会发展路线图，也是当前我国“三级四类”统一规划体系下各项规划的统领。
2、节奏看，“五年规划”大致包括9大环节，当前处于“十五五”规划的框架搭建阶段；按惯例：下半年将召开中央全会、审议“十五五”规划编制建议，“十五五”规划全文框架和政策重心也就此确定，规划全文将在2026年“两会”公布。
3、信号看，近期各方围绕“十五五”规划讨论明显增多，关注目标设定、思路举措、重点任务、政策取向等更多细节。
4、前瞻看，“十五五”规划应会接续此前规划目标，也会统筹新形势、新变化，终端关注4条主线：经济主线，GDP目标增速等；改革主线，二十届三中全会确定了300多项具体改革任务、要求到2029年完成；科技主线，“新质生产力摆在更加突出的战略位置”；民生主线，就业、收入、教育、住房等仍是核心，也可能会加力推进共同富裕。
摘要1、定位看，五年规划作为国家发展规划，大体确定了经济社会发展路线图，也是当前我国“三级四类”统一规划体系下各项规划的统领。
>横向看，我国已实施了十四个五年规划，集中体现了国家战略意图、中长期目标和阶段性任务。我国从1953年开始实施五年计划，简称“一五”计划，后从“十一五”起“五年计划”改为“五年规划”。截至目前，我国共编制实施了14个五年规划。总体看，五年规划“书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。当下看，我国将于2026年开始实施“十五五”规划，对应今年也是“十五五”规划谋篇布局之年，因此，展望“十五五”，从时间维度看，“十五五”规划涵盖期为2026-2030年，应兼顾锚定2035年远景目标、完成二十届三中全会改革任务等。
>纵向看，当前我国“三级四类”规划体系下，“五年规划”是各类规划的统领，后续也要确保各类规划与“十五五”规划保持一致。2018年11月，党中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系：“三级”指国家级、省级、市县级，“四类”指发展规划、空间规划、专项规划、区域规划。其中，明确提出：以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑。对此，6.17发改委党组也发文强调，要确保各级各类规划在发展方向、主要目标、政策项目、风险防控等方面与“十五五”《纲要》保持一致。
2、节奏看，当前处“十五五”规划框架搭建阶段，紧盯下半年可能召开的重要全会审议规划编制建议，按惯例，大概率在10月召开。
>流程看，“五年规划”大致包括9大环节，以“十四五”规划时间线为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段。总体看，“五年规划”应包括9大环节：前期研究、规划起草、规划衔接、征求意见、专家论证、上报审批、规划公布、中期评估、总结评估。简要看，以“十四五”规划关键节点为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段，下半年应会召开中央全会审议“十五五”规划的编制建议。需注意的是，过往研究讨论五年规划多为五中全会、且多在10月召开，由于2024年7月的二十届三中全会应属延迟召开，对应本次可能是二十届四中全会讨论“十五五”规划相关议题。
>定调看，“十五五”规划的编制建议将大体确定“十五五”规划行文框架，也可窥见至少未来五年的政策重心。以“十四五”规划编制建议和“十四五”规划全文为例：1）顺序上，规划全文基本按照编制建议排列，“建设现代化国家、创新发展、现代化产业体系、强大国内市场”等，与“十四五”期间政策重心一致；2）内容上，“十四五”规划编制建议及全文分别有15小节和19篇，其中，编制建议的内容均在规划全文中体现，此外，规划全文新增“数字中国、新型城镇化战略、促进人的全面发展、社会主义民主法治建设、坚持‘一国两制’”5部分。
3、信号看，近期各方围绕“十五五”规划讨论明显增多，关注目标设定、思路举措、重点任务、政策取向等更多细节。
>4.30总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话，对编制“十五五”规划的目标设定、思路举措、重点领域等均有涉及，如强调要统筹谋划，“注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益”，对编制“十五五”时期经济社会发展、新质生产力培育、保障和改善民生三部分也均有展开。
>“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动已完成，征集涵盖党的建设、科技创新、全面深化改革、生态环境、国民教育、就业创业、社会保障、收入分配等27个领域，倾向于认为，上述27个领域在后续编制“十五五”规划中应会相应展开给出对策。
>2025年4月发改委征集了18项研究课题、均聚焦“十五五”时期经济社会发展，其中，18项课题下4项涉及民生（县域、城乡、普惠养老、社保）、3项涉及科技创新和未来产业（人工智能、教育科技人才、未来产业），也涉及“十五五”时期GDP目标、经济结构、宏观政策、财税体制改革、海外环境等领域。此外，时点上要求7月底完成，对应服务于下半年形成编制建议，以及后续按程序提交全国两会表决。
4、前瞻看，“十五五”规划应会接续此前规划目标（比如2035年GDP翻番的远景目标，对应“十五五”期间GDP增速需尽可能接近5%），也会统筹新形势、新变化，突出经济、改革、科技、民生4条主线。
>经济主线，“有效稳住经济基本盘”，并进一步“全面推动高质量发展”，应是新一轮五年规划下经济社会发展维度的基本目标。总量目标方面，应会延续此前“十四五”规划设定的远景目标，即目标从2020年到2035年实现经济总量翻一番，对应年均GDP增速需达到4.73%，也对应“十五五”规划期间可能需要偏高的经济增速，如达4.5%-5%、并更可能接近5%。抓手看，应会延续促改革、扩开放、强产业、强科技、稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，也会加力推进经济结构调整。
>改革主线，二十届三中全会确定了300多项具体改革任务、且要求到2029年完成，与“十五五”规划实施时期大体重合，指向300多项改革任务将融入“十五五”规划，并作为实现“十五五”规划目标的手段。
>科技主线，4.30部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，总书记延续强调“十五五”时期要“把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”；6.10发改委也召开座谈会讨论“十五五”规划编制建议，参会企业均为科技型民企。指向科技仍是“十五五”规划焦点，重点关注二十届三中全会提出的科技相关改革举措落地。
>民生主线，就业、收入、教育、住房等仍是核心，可能会加力推进共同富裕战略，如近期浙江、黑龙江、湖南等地在“十五五”规划专题会议或相关讨论中均明确提出，将“稳步推进共同富裕”作为重要内容。
正文一、定位：五年规划大体确定了经济社会发展路线图，也是各项规划的统领
横向看，作为国家发展规划，我国已实施了十四个五年规划，集中体现了国家战略意图、中长期目标和阶段性任务。我国从1953年开始实施五年计划，简称“一五”计划，后从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”。截至目前，除了1950-1952年的国民经济恢复期、1963-1965年的国民经济调整期，我国共编制实施了14个五年规划（计划）。总体看，五年规划“书写了从一穷二白到繁荣富强的伟大进程，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”，其中：
>“一五”到“五五”，基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系；
>“六五”到“九五”，初步建立起社会主义市场经济体制基本框架；
>“十五”到“十三五”，将胜利实现全面建成小康社会目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础；
>“十四五”到“十六五”，锚定“十四五”规划提出的2035年远景目标，即到2035年、用3个五年规划期，基本实现社会主义现代化。
我国将于2026年开始实施“十五五”规划，对应今年也是“十五五”规划谋篇布局之年，至少未来五年经济社会发展路线图也将大体确定。因此，展望“十五五”，从时间维度看，“十五五”规划涵盖期为2026-2030年，应兼顾锚定2035年远景目标、完成二十届三中全会改革任务等。
一是锚定2035年远景目标，五年规划可能与更长期的战略目标衔接，如“十四五”规划则提出2035年基本实现社会主义现代化目标，对应“十四五”、“十五五”、“十六五”均锚定2035年远景目标，即到2035年，用3个五年规划期，基本实现社会主义现代化。
二是完成二十届三中全会改革任务，2024年7月21日，中共中央发布《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，2.2万字、300多项具体改革任务，有不少新提法、新要求，对财税改革、地产、资本市场等市场关心的话题均有详细部署，有的可能属于偏鼓励型、有的属于偏约束型。且要求到2029年用5年时间基本完成，与“十五五”规划实施期间相重叠。此外，从改革实施路线来看，二十届三中全会对比十八届三中的改革布局，可能也是“十五五”接续“十四五”规划进一步做改革部署。
纵向看，当前我国“三级四类”规划体系下，“五年规划”也是各类规划的统领，目标形成“定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。2018年11月，党中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，对理顺规划关系、完善规划管理作出了制度安排，以解决“规划体系不完善、规划衔接不到位、规划目标和政策工具不协调”问题。其中，《意见》首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系，“三级”指国家级、省级、市县级，“四类”指发展规划、空间规划、专项规划、区域规划。其中，明确提出：建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
对此，6.17发改委党组发文《以五年规划引领经济社会发展的思想精髓和实践要求》，在编制“十五五”规划《纲要》的同时，聚焦支撑中国式现代化建设的关键任务组织编制一批国家级专项规划，紧扣重大战略的初心使命编制国家级区域规划“十五五”实施方案，动态调整国土空间规划，加强对地方规划的衔接指导。同时，做好指标衔接、任务细化、工程项目分解等工作，确保各级各类规划在发展方向、主要目标、政策项目、风险防控等方面与《纲要》保持一致。
二、节奏：当前处“十五五”规划框架搭建阶段，紧盯下半年审议规划编制建议
“五年规划”大致包括9大环节，以“十四五”规划时间线为例，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段。总体看，“五年规划”应包括9大环节：前期研究、规划起草、规划衔接、征求意见、专家论证、上报审批、规划公布、中期评估、总结评估。简要看，以关键节点为例，如下图表3所示，从“十四五”规划讨论研究、制定、实施、评估等关键节点，当前处于“十五五”规划框架搭建阶段，下半年应会召开中央全会审议“十五五”规划的编制建议。
从时间线看，年内跟踪“十五五”规划需紧盯下半年可能的中央全会，按惯例，大概率在10月、具体时间可能在7月政治局会议发布。需注意的是，如图表4所示，过往研究讨论五年规划多为五中全会、且多在10月召开，由于2024年7月的二十届三中全会应属延迟召开，对应本次也可能是二十届四中全会讨论“十五五”规划相关议题。此后，将根据“十五五”规划编制建议形成全文，并按程序在2026年全国两会表决，待表决通过后正式发布开启实施。
从定调看，“十五五”规划的编制建议重要性在于，将大体确定“十五五”规划框架，可窥见未来“五年”规划的政策重心。其中，重点关注重点任务部署及行文顺序，如对比“十四五”规划编制建议和“十四五”规划全文结构：
>顺序上，基本按照编制建议排列，如“十四五”规划编制建议下靠前的为建设现代化国家、创新发展、现代化产业体系、强大国内市场等，与“十四五”期间政策重心一致。
>内容上，“十四五”规划编制建议有15小节、“十四五”规划全文共19篇，其中，“十四五”规划编制建议的内容均在“十四五”规划全文有所体现，此外规划全文针对重点领域新增“建设数字中国、完善新型城镇化战略、促进人的全面发展、加强社会主义民主法治建设、坚持‘一国两制’”5部分。
三、信号：紧盯各方围绕“十五五”规划讨论，关注目标设定、重点任务等细节
近期各方对于“十五五”规划相关讨论明显增多，关注目标设定、重点任务等信号。
一是4.30总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话，对编制“十五五”规划的目标设定、思路举措、重点领域等均有涉及，如强调要统筹谋划，“注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益”，对编制“十五五”时期经济社会发展、新质生产力培育、保障和改善民生三部分也均有展开。
二是“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动已完成，征集涵盖党的建设、科技创新、全面深化改革、生态环境、国民教育、就业创业、社会保障、收入分配等27个领域，倾向于认为，上述27个领域在后续编制“十五五”规划中应会相应展开给出对策。
三是2025年4月发改委征集了18项研究课题、均聚焦“十五五”时期经济社会发展，其中，18项课题下4项涉及民生（县域、城乡、普惠养老、社保）、3项涉及科技创新和未来产业（人工智能、教育科技人才、未来产业），也涉及“十五五”时期GDP目标、经济结构、宏观政策、财税体制改革、海外环境等领域。此外，时点上要求7月底完成，对应服务于下半年形成编制建议，以及后续按程序提交全国两会表决。
往后看，紧盯下半年可能的中央全会及会议公报，将大体确定“十五五”时期主要规划目标、政策制定原则及大体举措，后续“十五五”规划全文则是参照此成文。根据4.30部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，总书记强调“十五五”规划制定上，既要“一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措”，也要“适应形势变化，把握战略重点”。
倾向于认为，“十五五”规划应会兼顾接续此前规划，如2035年实现GDP翻一番的远景目标，对应“十五五”期间GDP增速需达4.5%-5%、更可能接近5%，也会统筹新形势、新变化，应会突出经济、改革、科技、民生4条主线。具体看，其中：
1）经济主线，“有效稳住经济基本盘”基础上进一步“全面推动高质量发展”，应是新一轮五年规划下经济社会发展维度的基本目标。总量目标方面，应会延续此前“十四五”规划设定的远景目标，即目标从2020年到2035年实现经济总量翻一番，对应年均GDP增速需达到4.73%，也对应“十五五”规划期间可能需要偏高的经济增速，如达4.5%-5%、更可能接近5%。抓手看，包括延续促改革、扩开放、强产业、强科技、稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，也会加力推进经济结构调整。
2）改革主线，2024年7月召开的二十届三中全会确定了300多项具体改革任务，且要求到2029年底完成，与“十五五”规划实施时期大体重合，指向此前提出的300多项改革任务将融入“十五五”规划，并以全面深化改革作为实现新一轮五年规划目标的手段。
3）科技主线，4.30座谈会总书记明确强调“十五五”时期要“把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”，6.10发改委召开座谈会讨论“十五五”规划编制建议，参会企业均为科技型民企，重点关注此前二十届三中全会提出的科技相关改革举措落地。
4）民生主线，就业、收入、教育、住房等仍是核心，可能会加力推进共同富裕战略，如近期浙江、黑龙江、湖南等地在“十五五”规划专题会议或相关讨论中均明确提出，将“稳步推进共同富裕”作为重要内容。
本文来源于：熊园观察，作者：国盛证券首席经济学家，熊园 博士、国盛证券宏观分析师，朱慧，原文标题：《读懂“十五五”规划，年内有何看点？【国盛宏观|“十五五”系列一】》
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